Европейското гражданство
А) Идеята за и институцията на гражданството
водят своето начало още от антична Гърция и Рим, където съгласно
регламентацията статус на граждани са имали само свободните жители от мъжки пол[1],
и този статус е бил свързан най-вече със считаното за високоавторитетно право
и задължение за участие в общественополитическия живот. При това в Рим статусът
на гражданин (civitas) е имал най-вече характера на привилегия, която е можело да
бъде предоставяна или отнемана.
След „изчезването“ на феномена и понятието за гражданство през
епохата на Средновековието, по време
на Ренесанса в Италия то е
преоткрито и интензивно актуализирано, а по времето на Просвещението вече е утвърден правен институт;
днес, в условията на Европейския съюз, в двойнствената му битност
както на „национално гражданство“, така и на „европейско гражданство“
то, макар и все още да е силно проблематично, е сравнително стриктно определена
юридическа реалност, акцентираща върху чувството за принадлежност и формите на политическото
участие.
Най-общо казано, в съвременната
юридическа литература гражданството
е интерпретирано като:
*„статус на личността“;
*„правно качество на личността“;
*„субективно право на личността“;
*„правно отношение на връзка на
принадлежност на едно физическо лице към определена държава, или на
съпринадлежност на едно физическо лице към няколко държави или парадържавни образувания“.
При това, независимо от конкретните
особености на визираните четири интерпретации, гражданинът се разглежда като
„член на държавата“, а държавата – като „общност на гражданите“;
при което бива разграничавано наличието на три същностни компоненти в интерпретацията
на гражданството:
*то е юридически
статус, даващ специфични права и задължения;
*то е чувство
на личността за нейната принадлежност към държавата, което чувство
легитимира самото съществуване на държавата и мотивира както задължението за
определена лоялност към държавните институции, така и задължението за
съидентификация и солидарност с другите граждани;
*то е конкретно фактическо състояние на
лицето;
*то е фактор, обуславящ директното или
косвеното ангажиране и участие на личността в параметрите и формите на процеса
на формирането на политическата и на държавноправната воля.
По повод и във връзка с
визираните различни интерпретационни гледища през 1955 г. Международният съд в Хага се е произнесъл (по делото
Нотебом), като е съединил интерпретацията на гражданството
като правно отношение с интерпретацията му като статус на личността, в
резултат на което е приел, че „гражданството е юридическа връзка, имаща за
основание един социален факт на привързаност, една действителна солидарност на
съществуване, на интереси и на чувства, свързана с реципрочност на права и
задължения“.
Б) Въпросът за европейското гражданство
е неразривно
свързан със съответното национално гражданство на държавата-членка на
Европейския съюз, и тъй като
на настоящия етап придобиването
на европейското гражданство става само по един-единствен начин, а именно
придобиването на национално гражданство,
то и един от целесъобразните подходи към разглеждането на европейското
гражданство преминава през подхода на разглеждането на съответното национално
гражданство.
Тъй като България понастоящем
е член на ЕС, то и гражданите на България едновременно с това са и граждани на
Европейския съюз, а това юридическо обстоятелство несъмнено налага необходимостта
от нов и съвременен анализ[2] на въпросите
за националната идентичност и самосъзнанието на българските граждани в
битността им както на такива, така и на граждани на ЕС.
Институтът на българското гражданство е съществена и неделима част
от всяка
българска конституционноправна уредба[3], като
формалната особеност в това отношение на Конституцията
от 1991 г. е това, че регламентирането му е изнесено по-напред в текстовата
структура и е направено в Глава Втора, озаглавена „Основни права и задължения на
гражданите“. Тази принципно нова уредба на гражданството наложи и издаването
през 1998 г. на Закона за
българското гражданство.
Впрочем, съгласно текста
на ал.4 на чл.5 от Конституцията в
йерархията на нормативните актове важно място заема и Европейската конвенция за
гражданството, която на 6 Ноември 1997 г. официално е открита за
подписване от държавите-членки на Съвета
на Европа, както и от държавите, които не са членове на тази организация,
но са участвували в изработването на този международноправен договор. Тази Конвенция е подписана от България на 15 Януари
1998 г. и това обстоятелство е поставило страната в „нова
ситуация“, която несъмнено веднага е предизвикала необходимостта от извършването на същностни
промени в текста на Закона за българското гражданство.
Гражданството несъмнено е
един от основните и най-важните формационни елементи на държавността, а
неговата
конкретна същност като правен институт се определя по различен начин в
зависимост от значимостта му за функционирането на обществените отношения във
всяка отделна конкретна държавноправна система.
Международното право, към
което всяка отделна държава несъмнено е заявила своята привързаност и
принадлежност, регламентира само най-общите и основни принципи в уредбата на
гражданството като постановява, че съобразно изискванията на принципа на
суверенитета всяка отделна държава сама и самостоятелно решава въпросите
относно гражданството като институт на своето вътрешно право. В частност общата
принципна международноправна рамка на правото на всяка отделна суверенна
държава да регламентира своето гражданство са дадени от Хагската конвенция от 1930 г.,
която именно постановява най-общите международноправни параметри, в рамките на
които всяка държава има суверенното право на различни конкретизации. Тази
принципна постановка, впрочем, е възприета и от Европейската конвенция за
гражданството, в Преамбюла на която изрично и ясно е записано, че „всяка
държава е в правато си да реши какви последствия произтичат за вътрешното й
законодателство“.
Така, всъщност, всяка
отделна национална регламентация на института на гражданството зависи
от една страна от характера на международноправните й отношения,
изискванията за защита на държавността и националните интереси, сигурността на
страната и характера на публичноправната сфера, а
от друга страна - от характера на регламентацията на основните
права и свободи на човека.
В рамките на тези
параметри институтът на гражданството регламентира конкретното гражданско
състояние на всеки гражданин чрез конкретните актове за гражданското състояние
и изискванията за постоянен и настоящ адрес на физическите лица, както и
изискванията относно пребиваването на чужденците, правото на убежище и статуса
на бежанец. Така напр. в съответствие с конституционноправната регламентация
в Закона
за българското гражданство са уредени условията и редът за придобиване,
освобождаване и лишаване от българско гражданство, при което са отчетени
традициите и националната практика и предстоящата ратификация от Парламента на Европейската
конвенция за гражданството.
Принципите, установени от Европейската
конвенция за гражданството, са:
*осигуряване на правото на
гражданство;
*ограничаване на случаите
на лица без гражданство;
*недопускане на произволно
лишаване от гражданство, допустимостта на което е въздигната в ранг на
изключение и е допустимо само в изпълнение на законови процедури;
*недопускане на
дискриминация, основана върху пол, раса, национален или етнически произход,
както и на дискриминация между гражданите по рождение и гражданите по придобито
гражданство;
*предоставяне на всяка
страна сама да определя кои са нейни граждани, като се съобразява с международните
конвенции, обичайното международно право и общоприетите принципи на въпросите
на гражданството.
В тази Конвенция пределно
ясно са формулирани понятията
„гражданство“,
което е схващано като „законова обвързаност между дадено лице и
дадена държава“безотносително към етническия произход на лицето; и
„множествено гражданство“,
което е схванато като „едновременно притежаване на две или повече
гражданства от едно и също лице“.
При това е необходимо да
се има предвид, че докато
Конвенцията от 1963 г. за
намаляване на случаите на двойно гражданство, Протоколът към нея и Допълнителният
Протокол са ориентирани към намаляване случаите на множествено
гражданство, то
Европейската конвенция за
гражданството от една страна е демонстрирала неутралитет към тази
сфера, но от друга страна е регламентирала, че с нея не се отменя действието
на Конвенцията
за намаляване на случаите на двойно гражданство.
От своя страна в Закона
за българското гражданство са регламентирани следните основни
положения:
*търпимост към двойното
гражданство;
*определяне на българското
гражданство съобразно законодателството, което е в сила по времето на
настъпването на съответните факти или събития;
*установяване на
гражданство само по административен ред (чрез Дирекцията „Българско гражданство“ при Министерството на правосъдието);
*непроменимост на гражданството
при брак или осиновявания;
*право на гражданство и
законово установяване на основанията за лишаване от гражданство.
В) След Маастрихтския договор, който именно
въвежда европейското гражданство, то се определя като юридически
статус, даващ определени права и прерогативи, включително и такива на
политическо участие. Но тъй като Европейският съюз НЕ Е ДЪРЖАВА,
третирането на европейското гражданство като „статус на обвързаност на дадено лице с дадена държава“, фактически
и юридически не е съвсем точно и издържано, самото
понятие следва да бъде схващано като проблематично
понятие, разглеждано през призмата на обстоятелството, че по своята
същност
Европейският съюз е институционално
съчетание на две логики – на междуправителствена логика и на
федерална логика,
които логики все още не са
завършени
и институционалното
съюзяване е незавършен процес, като списъкът от държавите-членки на Съюза е все
още отворен, разширяването е все още в отворено действие.
В този смисъл, тъй
като и самият Европейски съюз все още не е пълнокръвна политическа институция, а
е институция в процес на наслагване и на формиране,
то и свързаното с него
гражданство все още е във висока степен абстрацкия, подлежаща на запълване с
конкретни характеристики ,
и на този етап европейското
гражданство все още не може да бъде мислено и характеризирано съобразно класическия
модел на държавното гражданство.
---
Европейското гражданство е
политически и юридически статус, принадлежащ на всички граждани от държавите-членки
на Съюза,
който статус е прецезиран в:
***Маастрихтския договор
от 1992 г.;
***Амстердамския договор
от 1999 г.; и
***Договора от Ница от
2003 г.
---
Основните черти на този статус са:
***национално посредничество;
съгласно чл. 17 на Маастрихтския договор „гражданин на Съюза е всяка личност, имаща
националност от държава-членка. Гражданството от Съюза допълва националното
гражданство, а не го заменя“.
Тоест, европейското
гражданство е производно от националното и придобиването на статуса на
европейски граждани става само и единствено чрез притежаването на национално
гражданство;
***не само европейските
граждани, но и всяка личност, пребиваваща на територията на Европейския съюз,
СЕ ПОЛЗУВА ОТ ВСЕОБЩИТЕ ПРАВА, които са заложени в Хартата на основните права
на Съюза, а такива права са:
*зачитане на човешкото достойнство
(чл. 1);
*право на живот (чл. 2);
*ненакърнимост на личността
(чл. 3);
*забрана за изтезание (чл.
4);
*забрана на робството и на
принудителния труд (чл. 5);
***не само европейските
граждани, но и всяка личност, пребиваваща на територията на Европейския съюз,
СЕ ПОЛЗУВА ОТ следните СПЕЦИФИЧНИ ПРАВА:
*свободно придвиждаве и престой
върху цялата територия от държави на Съюза.
(Всъщност, след разширяването на Европейския
съюз,
макар че Германия юридически,
официално и теоретически ограничи свободата на придвижване до 2014 г. и
поради това специално българите и румънците нямат пълен достъп до трудовия
пазар във Федералната република,
на практика, обаче, всеки
може да се регистрира като самостоятелен предприемач и да остане в страната,
тъй като властите могат да екстрадират граждани на Европейския съюз само ако
докажат, че те не желаят да работят или извършват престъпления);
*право на гласуване и участие
като кандидати в общинските избори, както и в изборите за Европейски парламент
в държавата, в която пребивават постоянно;
*дипломатическа и консулска защита
от властите на всяка държава-членка - когато страната, на която лицето е
гражданин няма представителство в трета страна;
*право на петиция до
Европейския парламент;
*жалба до европейския омбудсман.
***Всичките посочени
права, които са „прикрепени“ към
европейското гражданство, са основани върху принципа за недискриминация на
европейските граждани. Напр. нито една от държавите-членки на ЕС няма
право да извършва разграничение между собствените си граждани и гражданите на
Европейския съюз, КАТО такова разграничение не може да бъде правено
най-вече при правото на труд и свободното придвижване на хора, блага, услуги
и капитали; това е така, защото по принцип всички европейски граждани имат правото
да пребивават и да работят върху цялата територия на Европейския съюз, като
изключение се допуска само при наличието на временни мерки, засягащи новите
държави-членки.
***В действителност,
обаче, съществуват много пречки и бариери, тъй като при свободата на
пребиваване и при правато на труд все още са налице множествмо административни
спънки, психологически задръжки и страхове от икономически и социален характер.
Миграцията на капитали и
работна ръка върху територията на ЕС все още е силно чувствителна тема, и напр.
във Франция страховете са съсредоточени както в сферата на опасенията за
изчезване на местния френски дух, така и в сферата на опасенията от социален
дъмпинг (ориентирането на работодателите към евтината работна ръка на
пришълците).
***В действителност голяма
част от проблемите са свързани с факта, че връзката между европейските граждани
и Европейския съюз Е КОСВЕНА, ОПОСРЕДЕНА от националните принадлежности и все
още няма директна връзка на европейските граждани с институциите на Съюза.
Разбира се, директната
вразка не отсъствува напълно и тя е налице примерно при изборите за Европейски
парламент, където, обаче, все още е налице високо ниво на НЕучастие.
***В рамките на
националната държава т.нар. „чувство за принадлежност“ е свързано
с две неща:
*с групата от ценности, етически и
правни принципи, характерни за тази държава, които като правило са
формулирани в преамбюлите на конституциите под формата на „декларация на основните права“ и обикновено наричани „конституционен патриотизъм“ или дори „конституционен национализъм“; и
*с културната идентичност
и единството на нацията, етико-правните принципи и политически практики, езика,
националната история и литература, а в определени случаи и религията, както и
представата за т.нар. „национално пространство“.
***В рамките на
Европейския съюз т.нар. „чувство за принадлежност“ е свързано
със споделеното
с народите (гражданите) на другите държави възприятие за тяхното общо европейско
пространство,
***Чувството за
принадлежност към Европейския съюз преминава и през участието в
общоевропейските политически процеси
Г) На съвременния
етап от развитието и функционирането на Европейския съюз понятието „европейско гражданство“ е легитимирано
от Мастрихтския договор от 1992 г., но същият термин е бил използуван и в
документите на предшествуващите структури на Европейската общност (Европейското
съобщество), където, обаче, през 60-те години е било разглеждано изключително в
социално-икономически аспект. Така, в Договора от 1957 г. за учредяването на
Европейската икономическа общност регламентацията е акцентирала
изключително върху идеята за премахването на имиграционните бариери и за
стимулиране на икономически активните личности, при което изрично и ясно се е
наблягало върху забраната за дискриминация по признак на държавна принадлежност
и правото на свободен избор на местожителство върху територията на Общността.
През 70-те години вече е
бил започнал процесът на използуването на много по-обща трактовка на понятието европейско гражданство, при която се е
акцентирало най-вече върху формите на личната идентификация с Европейската
общност и обезпечаването на социалните и политическите права, а не само на икономическите.
Д) Правата на
гражданите на ЕС:
***Право на свободно придвижване и
пребиваване.
Съгласно чл.18 от Римския
договор всеки гражданин на ЕС има право на свободно придвижване и
пребиваване на територията на всяка държава-членка на Съюза, което право не е
обусловено и не зависи от целите на пребиваването.
Впрочем, съдържанието на
това право е визирано в три Директиви на Съвета на ЕС от 28 Юни 1990 г. с наличието
на няколко вторични права: право на пребиваване на работници, чийто труд се заплаща;
право на пребиваване на работници, трудът на които не се плаща поради
прекратяване на трудовата им дейност; право на пребиваване на студенти. В
съответствие с тези Директиви всяка държава е длъжна да приведе националното си
законодателство съобразно техните предписания.
Съгласно чл.18 от Римския
договор се предполага, че всички лица, които пребивават върху
територията на ЕС, разполагат с достатъчно средства за съществуването си и за медицински
и други разходи, свързани с пребиваването им. За студентите срокът на
пребиваването е съобразен със срока на следването им. Приема се, също така, че правото на свободно
придвижване и пребиваване е обусловено и от съображения на обществен ред,
обществена сигурност и сигурност на здравето.
*** Активно и пасивно избирателно
право на общинските избори.
***Активно и пасивно избирателно
право на изборите за Европейски парламент.
***Право на ползуване на
дипломатическа и консулска защита от страна на всички дипломатически служби на
всички държави, в които страната на съответния гражданин няма дипломатически и
консулски представители.
***Право на подаване на петиции в
Европейския парламент.
***Право на обръщане към
пълномощниците по правата на гражданите.
Съгласно чл.2 ал.21 от Римския
договор всеки гражданин на ЕС може да се обръща със жалба към
пълномощниците на Европейския парламент по правата на гражданите, които са
назначени съгласно чл.195 от Римския договор.
***Право
на писмено обръщане на всеки гражданин към всяка институция на ЕС на своя език
и право да получи отговор на него.
***Правото на свободно установяване
на гражданите на всяка страна върху територията на всяка друга страна-членка
е установено от чл.52 на Римския договор и включва правото да
се започва и практикува дейност като лице със свободна професия и да се
учредяват и управляват предприятия, дружества и фирми, създадени съгласно
закона на държавите-членки и имащи регистрационен офис, централно управление
или основно място на дейност.
***Престоят в старите
демокрации преди присъединяването към ЕС да се зачита за „стаж“ за гражданство.
През Септември 2011 г. Генералният адвокат в Съда на Европейския
съюз г-н Ив Бот (Yves Bot) представи
заключението си по повод няколко обединени дела за условията, при които
гражданин на ЕС може да придобие право на постоянно пребиваване в друга държава
– членка на Съюза.
С
Директивата
за свободното движение на хора (Директива на Европейския парламент и на
Съвета от 29 април 2004 г.) е
определено как и при какви условия европейските граждани могат да упражняват
правото си на свободно движение и пребиваване на територията на държавите-членки.
Въведена
е система от три нива, всяко от които е функция от продължителността на
пребиваване на територията на приемащата държава-членка.
Най-напред
гражданин на ЕС има право да пребивава на територията на приемащата
държава-членка за срок до три месеци без други особени условия.
Придобиването
на право на пребиваване за повече от три месеци е подчинено на
определени условия. За да се ползува от него, гражданинът на ЕС трябва да е
работник или самостоятелно заето лице в приемащата държава-членка или да
притежава достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, за
да не се превърнат те в тежест за системата за социално подпомагане на тази
държава, както и да притежава пълно здравно застрахователно покритие в същата
държава.
В
заключение директивата установява, че гражданите на ЕС, които са
пребивавали законно в приемащата държава-членка в продължение на непрекъснат
срок от пет години, имат право на постоянно пребиваване, което не зависи от
горните условия.
Конкретният казус е за двама полски
граждани, които са пристигнали в Германия преди присъединяването на Полша към
ЕС, съответно през 1988 и 1989 г. В съответствие с германското право те
получават право на пребиваване по хуманитарни причини. Правото им на
пребиваване е продължавано редовно по същите причини. След присъединяването на
Полша към ЕС те са поискали от компетентните германски органи да им бъде
предоставено право на постоянно пребиваване. Отказано им е поради липса на
работа или на възможност да докажат, че разполагат с достатъчно собствени
средства, и те подават жалба до компетентните германски съдилища.
За
спора е сезиран Федералният
административен съд на Германия, който по същество отправя въпрос до Съда в Люксембург дали изтеклите
периоди на пребиваване на територията на приемащата държава членка, единствено
съгласно нейното национално право, включително преди присъединяването на Полша
към Съюза, могат да бъдат разглеждани като периоди на законно пребиваване по
смисъла на правото на ЕС, и така да бъдат взети предвид при изчисляването на
продължителността на престоя на гражданина на ЕС с цел придобиване на право на
постоянно пребиваване.
Из заключението на Генералния адвокат Ив Бот:
* Разпоредбите на Директивата за свободното движение
на хора не
засягат по-благоприятните национални разпоредби. Такъв е в частност случаят при
право
на пребиваване, предоставено по хуманитарни причини, без да е взет предвид
размерът на средствата, с които разполага съответното лице. При това
положение изглежда че без да се уточни, че тези по-благоприятни национални
разпоредби ще бъдат изключени от механизма на придобиване на правото на
постоянно пребиваване, Директивата всъщност може би имплицитно, но все пак
логично, ги валидира като част от въпросния механизъм.
* Разпоредбите на Директивата не трябва да бъдат тълкувани
ограничително и при всички случаи не трябва да бъдат лишавани от полезното си
действие. Волята на законодателя на Съюза обаче е да достигне до напълно равно
третиране на собствените граждани на съответната държава-членка и гражданите на
Съюза, които отговарят на условията за придобиване на право на постоянно
пребиваване. Тръгва се от принципа, че след достатъчно дълъг период на
пребиваване на територията на приемащата държава гражданинът на Съюза е създал
тесни връзки с тази държава и е станал неразделна част от нейното общество. Не
може да има спор, че такава ситуация се създава, когато връзките между лицето и
приемащата държава-членка се създават в рамките на отношения на хуманитарна
солидарност, както в случая.
* Степента на интеграция на гражданина на Съюза не зависи от това дали правото
му на пребиваване произтича от правото на ЕС или от националното право.
Освен
това степента на интеграцията му не зависи и от неговото материално положение,
тъй като това положение е било взето предвид и управлявано от приемащата
държава-членка през период от време, чиято продължителност, по-голяма от
определената в Директивата (а именно 5 години), представлява именно израз на
интеграцията му.
*
Директивата относно свободното движение на хора създава правила,
задължителни за държавите членки, и ако тези правила бъдат спазени, държавите
не могат да откажат правото на постоянно пребиваване.
В
същото време и предвид целта ѝ, тази директива не възпрепятства държавите
членки да предвиждат собствени по-благоприятни правила, които биха могли да
ускорят процеса на интеграция и социално сближаване.
*Генералният
адвокат предлага на Съда да тълкува директивата в смисъл, че изтеклите
периоди на пребиваване на територията на приемащата държава-членка единствено
съгласно нейното национално право трябва да бъдат взети предвид при
изчисляването на продължителността на пребиваване на гражданина на Съюза с цел
придобиване на право на постоянно пребиваване на тази територия.
И приканва магистратите
да отговорят, че такива периоди на
пребиваване, завършени от европейски гражданин преди присъединяването към
Европейския съюз на неговата държава по произход, трябва също да бъдат взети
предвид при изчисляването с цел придобиване на право на постоянно пребиваване.
[3] Гражданството като правен институт и фактическо състояние е формирано като контрапункт
на поданството. Съгласно Търновската Конституция българите са имали конституционно-правния статус на поданици на царя, който статус е
бил отменен с Конституцията от 1947 г.,
която именно е въвела и института на гражданството.
(Стр.157-170 от книгата на Янко Н. Янков-Вельовски СТАТИИ. СТУДИИ. ЗАПИСКИ, т.4. - С., "Янус", 2011. - 207 с.).
Няма коментари:
Публикуване на коментар